BD Parcellaire IGN et Fonds PCI de la DGI

1. Problématique

Il existe aujourd’hui une multitude de données géographiques utilisables comme référents communs entre les différents acteurs publics ou privés. Parmi ceux-ci, le cadastre, ou plutôt un fond parcellaire est un fondement « cartographique » qui apparaît comme important.

Répondant à des logiques différentes de celles – fiscales – de la DGI, le fond parcellaire touche aux problématiques liées à la gestion des territoires, par le biais de l’information géographique.

Elle présente un intérêt pour un grand nombre de collectivité :

• C’est une "donnée spatiale" utilisée depuis longtemps, et par un grand nombre d’acteurs,
• C’est une donnée à grande échelle, couvrant l’ensemble du territoire français,
• C’est une donnée qui, bien intégrée et géoréférencée, permet de localiser avec précision de nombreux autres éléments spatiaux intégrables dans un SIG.

Alain Dupé, animateur du groupe d'intérêt Collectivités territoriales et acteurs locaux à l’AFIGEO(1), note d’ailleurs que  « La consultation du cadastre ou autres référentiels constituent un point de départ qu'il ne faut pas négliger [dans les projets de SIG], il est le moteur d'une évolution vers la dématérialisation de l'information géographique et permet aux utilisateurs une première maîtrise des outils géomatiques. Le référentiel constitue le noyau commun qui permet de valoriser les données métiers et l'échange d'informations entre les acteurs d'un même territoire. C'est le socle indispensable pour constituer un SIG et le fondement de la mutualisation. »

Cependant, il convient de noter que si le cadastre peut jouer ce rôle, dans son état initial, il présente des échelles, des précisions et un détail de représentation très variables. Le Centre Régional de l’Information Géographique de PACA précise ainsi que « de manière générale, plus l’échelle de figuration est grande et la date de modification du plan est récente, plus la précision du relevé topographique est élevée. Les plans renouvelés, refaits, remembrés et remaniés sont donc plus précis que les plans révisés. Le plan cadastral étant de précision variable, il [existe] des discordances lorsque les feuilles sont mises bout à bout (trous et chevauchement entre éléments du plan).»(2)

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(1) L’Association Française pour l’Information Géographique, régie par la loi du 19 juillet 1901, a été crée en 1986. Son objet est de concourir au développement du secteur de l’information géographique. Elle est présidée par Dominique CAILLAUD, Député de Vendée, Maire de St Florent des Bois, Président de la commission TIC de l’AMF.
(2) Recueil de recommandations pour la numérisation du plan cadastral.

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 2. État des lieux

    2.1 Un référentiel de données commun

Les réflexions actuelles concernant la création d’un Référentiel à Grande Echelle – c’est-à-dire d’une base commune pour tous les acteurs publics en termes de données spatialisées – sont  issues du rapport LENGAGNE(3), intitulé « Les perspectives de l’Information Géographique et les conséquences pour l’IGN ». Ce document a débouché sur une décision interministérielle, approuvée par le Premier Ministre et diffusée le 19 Février 2001, et ainsi résumée par le Centre National de l’Information Géographique, l’organisme national référent en la matière(4)  :

Cette décision préconise « la création d’une référence publique nationale à grande échelle en matière d’information géographique : le Référentiel à Grande Echelle. » Ce Référentiel doit « faciliter les échanges des données en rendant la mutualisation et le partage des données possibles : les acteurs d’un même territoire utilisant le même référentiel pour produire leurs données pourront les traiter simultanément et les partager. »

Dans sa forme actuelle, le RGE produit par l’IGN se compose de quatre produits :

• Composante image (Orthophotographies).

• Composante topographie (BD Topo IGN avec réseau routier, ferré, la végétation, le bâti et l’altimétrie).

• Composante parcellaire, établie grâce à une convention avec la DGI, mais parallèle aux conventions de numérisation cadastrale «PCI Vecteur» qui existent encore entre la DGI, les communes et des acteurs départementaux.

• Composante adresse.

Le RGE doit en outre proposer « une précision métrique, assurant que les écarts entre la réalité du terrain et la représentation qui en est faite ne dépassent pas un mètre, l’interopérabilité des quatre composantes, garantissant que leurs informations sont géométriquement superposables ainsi que la possibilité d’enrichir ces bases de nouvelles couches d’informations répondant à la demande de certains utilisateurs (couvert végétal, données professionnelles...) », comme il est précisé dans le rapport interministériel « d’enquête sur le RGE de l’Institut Géographique National » de décembre 2005(5).

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(3) Rapport sur les perspectives d’évolution de l’information géographique et les conséquences pour l’IGN, établi en 1999 à la demande du Premier Ministre Lionel Jospin.
(4) Le CNIG est censé « contribuer à la cohérence des politiques publiques liées à l’information géographique, à la promotion du développement de l’utilisation de l’information géographique et à l’amélioration des technologies mises en œuvre, en tenant compte des besoins des utilisateurs publics ou privés». Le CNIG réunit des élus locaux, des représentants des ministères, des producteurs, des représentants du personnel de l’IGN et de la DGI et des personnalités qualifiées.  
(5) Mission conjointe IGF, IGA, CGPC demandée par le ministère de l’Intérieur, le ministère de l’Equipement et le ministère des Finances.

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     2.2 La problématique de la composante parcellaire

        2.2.1 Les fonds PCI de la DGI

Il existe aujourd’hui deux sortes de Plans Cadastraux Informatisés. Le PCI Image, obtenu en scannant les planches papier, est complet depuis Mai 2005. Le PCI Vecteur est quand à lui créé commune par commune, lorsque des conventions de vectorisation du cadastre ont pu être passées entre les collectivités locales concernées et d’autres acteurs de l’action territoriale (CG, DGI, et gestionnaires de réseaux la plupart du temps).

Dans le cadre de ce PCI Vecteur, des modifications, des calages, un géoréférencement, une « déformation » des parcelles, sont effectués pour réaliser la cohérence entre les planches d’une commune. Ces travaux étant réalisés selon les normes strictes établies par la Direction Générale des Impôts, la production bénéficie d’un label DGI.

Ces données sont le plus souvent discontinues hors d’une échelle communale.
Elles sont au format d’échange EDIGEO ou DXF et demande donc une « traduction » pour s’intégrer dans la plupart des SIG.

Si leur vectorisation est à la charge des partenaires de la convention (20% minimum pour la commune), la fourniture des données et des mises à jour annuelles est gratuite pour tous les signataires de la convention. 

        2.2.2 La BD Parcellaire de l'IGN…

…composante du « Référentiel à Grande Echelle », un référentiel de données géographiquement cohérentes initiées par l’Etat.

La BD Parcellaire intègre les données que lui transmet la DGI (BD Image ou Vecteur). L’IGN les « recale » en fonction des autres produits du RGE (BD Ortho principalement).

Ce recalage (et les distorsions de parcelles afférentes) permet d’obtenir un fond continu aux échelles administratives choisies (communales, départementales, etc.).

Ces manipulations se font dans le cadre des recommandations et labellisations spécifiques de la DGI. Cette « normalisation » inscrite dans la convention IGN-DGI autorise ainsi un échange des données et des mises à jour entre les deux organismes. Ceux-ci échangent et intègrent donc un ensemble de mêmes données au sein de deux « produits parcellaires » aux critères différents (continuité géographique, cohérence avec les autres éléments du RGE, pour l’un, labellisation DGI précise, support aux études de la fiscalité foncière pour l’autre.).

Il faut également noter que les éléments rasters de la BD Parcellaire Image seront traités automatiquement par l’IGN pour, qu’à terme, l’ensemble de la BD Parcellaire soit vectorisé, sans en passer par les conventions de vectorisation de la DGI.

Le coût initial « d’achat » de la licence est d’un montant non négligeable. Les mises à jour seront payantes avec une périodicité annuelle.

Un point pouvant être sujet à inquiétude est le maintien d’une homogénéité départementale. Toujours dans le rapport interministériel « d’enquête sur le RGE de l’Institut Géographique National » de décembre 2005(5), il est abordé l’éventualité de « l’abandon de l’homogénéité nationale en terme de fréquence de mise à jour et de niveau de résolution ; par exemple, le RGE adopterait une plus grande précision dans les zones urbaines denses et dans les zones à risque ou à enjeux ». 

L'IGN est un Etablissement Public de l'Etat à caractère Administratif placé sous tutelle du Ministère de l'Equipement, des Transports, de l'Aménagement du Territoire, du Tourisme et de la Mer. Sa mission de service public est décrite par décret. C’est dans ce cadre qu’il est aujourd’hui l’organisme intégrateur de ces données géographiques de référence, quel qu’en soit le producteur, comme pour les données « adresse » ou les données d’origine foncière grâce à une convention auprès de la DGI.

Cet accord est très clair quant aux rôles dévolus à chacun de ces organismes :

« La Direction Générale des Impôts contribuera à l’élaboration et à la mise à jour du référentiel par la fourniture de données contenues dans le plan cadastral : parcellaire et bâti. Dans cette optique, la DGI et l’IGN entreprendront une collaboration qui n’affectera en rien les missions actuelles de la DGI et n’en transférera aucune partie à l’IGN. Une convention cadre [a été] conclue entre les deux parties, fin février 2001.

Celle-ci [précise] notamment les modalités techniques, juridiques et financières de la fourniture par la DGI des données cadastrales numérisées.»(6) 

Le CRIGE PACA précise clairement les concordances et différences entre BD Parcellaire de l’IGN et PCI réalisé sous l’égide de la DGI :

« En termes de contenu et d’exhaustivité [les deux produits] sont identiques, qu’ils  soient de type vecteur ou de type raster. Le parcellaire et le bâti qui figurent dans le RGE sont directement issus du plan cadastral. La mise à jour des données cadastrales étant prévue de manière annuelle, cette cohérence sera respectée.

En revanche, d’un point de vue spatial, ces produits sont différents. De par le fait que la BD PARCELLAIRE® est recalée sur la BD ORTHO®, la superposition de la composante parcellaire du RGE et du PCI n’est pas cohérente.

Par rapport au PCI Raster, cette incohérence ne pose pas de contraintes particulières. En effet, contrairement à la BD PARCELLAIRE®, le PCI Raster proposé par la DGI ne fournit pas une représentation continue du territoire. En termes de consultation la composante parcellaire image est donc plus évoluée que le PCI Raster.»(7)

Aujourd'hui, pour l’obtention et l’utilisation d’un référentiel parcellaire, il existe donc deux produits parallèles.
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(6) Rapport « Données cadastrales et données foncières et immobilières » établi par le CERTU (le Centre d'Etudes sur les Réseaux de Transport et l'Urbanisme) et le CETE (Centre d’Etudes Techniques de l’Equipement) en juin 2006.
(7) PCI et Référentiel à Grande Echelle.

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 3. La coexistence actuelle des deux fonds parcellaires

L'existence parallèle de ces deux produits « équivalents », et le choix qui doit être fait par les établissements publics quand ils doivent acquérir et utiliser un fond parcellaire pose officiellement problème.

Quand une commune ou un EPCI finance une numérisation cadastrale en convention avec la DGI, ces données sont envoyées à l’IGN (au titre de la convention IGN-DGI) pour que l’Institut les intègre à sa base BD Parcellaire Vecteur, puis la mette sur le marché, à disposition des acteurs publics dans le RGE. Les conventions de numérisation établies entre collectivités et DGI sont généralement de durée déterminée et de reconduction tacite. Il est donc possible que les conventions arrivant à terme ne soient plus renouvelées. Les structures portant les actions de vectorisations départementales ne pourraient alors plus animer ces actions. Si la BD Parcellaire devenait la norme incontournable, l’EPCI qui a vectorisé son cadastre devrait l’acquérir une deuxième fois, alors même qu’il a participé au financement de sa création initiale.

L’IGN précise cependant que le prix de la composante parcellaire tient compte des travaux déjà effectués. Le coût d’achat est donc amoindri lors de la fourniture de données vectorisées mais n’empêche tout de même pas une refacturation lors de l’acquisition de la BD Parcellaire couvrant le « reste à payer » de l’intégration…

Cette problématique  de coexistence est soulevée dans de nombreux rapports officiels, sans réponse imposée, même si les incitations et les remarques vont toutes dans le même sens :

À terme, les préconisations issues de nombreux organismes (rapport « Données cadastrales et données foncières et immobilières » du CERTU de juin 2006, rapport interministériel d’enquête « sur le RGE de l’Institut Géographique National » de décembre 2005, etc.) s’orientent vers l’existence d’un seul produit «plan parcellaire».

À ce titre le RGE, et donc l’utilisation de la BD Parcellaire, est même affiché comme élément structurant du programme « Information Géographique et Cartographique » de la mission « Politique des territoires »(8). Le Référentiel à Grande Echelle constitue d’ailleurs l’objectif n°2 de ce programme inscrit dans la LOLF(9).

A priori c’est donc l’Information Géographique qui est privilégiée, dans le cadre de la mutualisation des données et de la création nationale d’un référentiel commun et cohérent, même s’il reste inutilisable dans le cadre des problématiques de droit foncier et de fiscalité.

Le Conseil National de l’Information Géographique a d’ailleurs adopté un certain nombre de recommandations qui vont dans ce sens : y sont relevés l’importance de la compatibilité entre les éléments du RGE comme base et assurance d’un référentiel commun à tous les acteurs publics.

La compatibilité doit être réelle tant géographiquement (coordonnées, projections, etc.) qu’informatiquement (dans la structuration même des données attributaires). De même l’usage du RGE sera, non pas imposé, mais fortement conseillé (sensibilisation, information et formation auprès des EPCI dans le cadre de leur politique publique). Enfin, il est recommandé de ne pas se lancer aujourd’hui dans de nouvelles conventions locales de numérisation cadastrale, ce qui consolide la thèse de la primauté future de la BD Parcellaire.

Il est également recommandé à l’IGN et aux services du cadastre de mettre en place un catalogue informatisé, accessible sur Internet, décrivant l’avancée des travaux de numérisations du plan cadastral et de la constitution de la BD Parcellaire « afin de prévenir des numérisations cadastrales en dehors du RGE »(10).

Le CNIG précise d’ailleurs que « le référentiel joue un rôle central et primordial dans la mutualisation des données. [Ainsi], cette nécessité doit guider les choix à opérer : la réussite d’un tel objectif est délicate et nécessite que tous les acteurs d’un même territoire acquièrent effectivement les composantes du RGE ; cet objectif suppose que les acteurs locaux aient conscience des enjeux et affirment une volonté de mutualisation, d’un politique d’accès favorisant les intérêts généraux »(11).

On peut également noter à titre d’illustration qu’un décret de novembre 2004 tend à obliger les services de l’Etat à acheter des produits de l’IGN : « Les services et établissements publics de l’Etat sont tenus de fournir à l’IGN celles des données dont ils disposent qui sont nécessaires à la constitution ainsi qu’à la mise à jour  du référentiel à grande échelle et d’avoir recours aux données qui sont issues de ce référentiel (dont la BD Parcellairenda) lorsqu’elles correspondent à leurs besoins »(12).

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(8) Projet de loi de finance pour 2006 : Politique des territoires. Information Géographique et Cartographique.
(9) Loi Organique Relative aux Lois de Finances du premier août 2001 : réforme en profondeur de la gestion de l'État. Elle est entrée en vigueur par étapes et s'applique à toute l'administration depuis le premier janvier 2006.
(10) L’ensemble de ces recommandations du CNIG proviennent de la « 33ème plénière » du CNIG du 15 mai 2002.
(11) « Fiche RGE » du Centre National de l’Information Géographique.
(12) Cité dans le rapport interministériel d’enquête sur le RGE de l’Institut Géographique National, p. 7.

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 4. Des questionnements permettant de caractériser les données parcellaires

Plusieurs questions émergent quant au « choix » à faire entre ces deux produits. Y répondre plus précisément permet alors d’établir un choix cohérent et argumenté en rapport avec les attentes et les besoins exprimés :

• Quel est l’usage exact que vont faire les collectivités de fonds cadastraux ? Quels sont leurs besoins généraux en termes d’Informations Spatialisées ?
  • Est-ce le cadastre pour ses aspects réglementaires (d’usage en tout cas) ?
  • Est-ce un fond qui servira à apposer d’autres données communales (réseaux, documents d’urbanisme, etc.) ?

• Quelles sont les réelles distinctions « légales » des deux produits parcellaires ?
  • Le plan cadastral a-t-il une valeur juridique ?
  • Quel avantage, notamment pour ses consultations juridiques retirerait une commune ayant son cadastre en PCI vecteur par rapport à la BD Parcellaire ?
  • Quel accès à la donnée pour les structures privées, au regard des recommandations de la CNIL ?

Il est utile de rappeler ici que le fond cadastral n’a pas de valeur juridique, il n’est pas une preuve mais une présomption de preuve  « en l’absence d’autres documents ou de possession incontestable ». Le fond parcellaire cadastral utilisé par la DGI sert d’illustration aux bases de données fiscales. Seules les décisions établies, si possible dans un cadre de compromis, par un notaire ou les agents de la DGI peuvent être légalement appliquées.

On peut également noter que la BD Parcellaire, est transformée de manière parfois importante pour offrir une continuité spatiale dans un système de coordonnées géographiques de référence, en fonction de la BD ORTHO. 

• Quelles sont les réelles distinctions « géographiques » des deux produits parcellaires ?
  • Quelles sont les différences entre les référentiels géographiques utilisés ?
  • Qu’apporte en terme de « vérité géographique » l'orientation, le cadre de géoréférencement du PCI vecteur, moins modifiés que la BD Parcellaire par rapport aux planches cadastrales initiales ?
  • Quels coûts supplémentaires représente la mise en cohérence des données IGN (BD Ortho, Scan 25, etc.), avec le PCI Vecteur.

Les deux fonds parcellaires répondent à des contraintes spatiales différentes. La transformation du plan cadastral papier en PCI Vecteur minimise les transformations, dans le but de proposer une cohérence communale des planches et sections cadastrales (qui n’est cependant pas garantie). Le fond de la BD Parcellaire est modifié de manière à offrir une donnée continue géographiquement, en adéquation avec les autres éléments du Référentiel à Grande Echelle (BD Ortho, BD Topo, etc.). La BD Parcellaire est donc établie pour proposer un fond géographique en adéquation avec d’autres données spatiales.

Les logiques à mettre en œuvre changent selon les échelles d’utilisation : 

• « Commune par commune », au rythme des conventions de numérisation via la DGI. Les acteurs départementaux (CG, SDIS, Syndicats intercommunaux, etc.) intégrant au fur et à mesure le cadastre pour lequel ils ont participé à la vectorisation.

Cette solution paraît adaptée (techniquement et financièrement) lorsque l’échelle de travail est de l’ordre de la commune ou de la communauté de communes. De même elle est évidente dans des Départements ou des Régions qui furent moteurs de la numérisation cadastrale depuis longtemps, et dont le territoire est bientôt entièrement « vectorisé ». 

• Acquisition d’une licence « BD Parcellaire ».

Cette dernière solution paraît plus adaptée pour les collectivités départementales ou régionales, dans des territoires peu avancés dans les conventions de vectorisation cadastrales avec la DGI et qui cherchent principalement à alimenter leurs bases de données géographiques.

Les deux logiques ne sont d’ailleurs pas incompatibles, elles permettent de répondre à des besoins et des objectifs différents. Elles sont à mesurer à travers l’échelle de difficulté (temporelle, technique, financière) que représente l'intégration, la mise en cohérence des données, l'assemblage du cadastre à des échelles supra communales.

Site officiel : AFIGEO
Site officiel : CERTU
Site officiel : CETE
Site officiel : CNIG
Site officiel : CRIGE PACA
Site officiel : DGI07
Site officiel : IGN
Site officiel : Legifrance
Site officiel : Rapport sur les perspectives d’évolution de l’information géographique et les conséquences pour l’IGN
Site officiel : Rapport interministériel « d’enquête sur le RGE de l’Institut Géographique National »